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农村教师编制制度改革研究

教师之窗 | 2019-03-11 | 标签:农村,教师,编制,制度,改革,研究,党的,九大,乡村,教师,

党的十九大后,乡村教师队伍建设的重要性愈加凸显。2018年1月,《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》印发,把教师队伍建设提升至前所未有的战略高度,其中乡村教师队伍建设是重要一环。

近年来,乡村教师队伍建设最重要的政策抓手是《乡村教师支持计划(2015—2020年)》(简称《支持计划》)的推行实施。作为一项综合性的政策,《支持计划》从思想政治素质和师德水平、补充渠道、生活待遇、教职工编制、职称(职务)评聘、教师交流、能力素质和荣誉制度八大方面来推进乡村教师队伍建设。至2018年,政策成效显著,中期目标已基本实现,“下得去、留得住、教得好”的局面初步形成。

然而,进入后半程后,乡村教师队伍建设改革的“硬骨头”逐渐显现,例如编制供需矛盾依然突出,教师交流还存在实践操作障碍,教师发展仍缺乏系统性的支持,荣誉制度亟待进一步完善等,使八大政策举措之间不协调、不同步。若不积极消解,这些问题将阻碍《支持计划》的纵深推进,并对终期目标的达成产生不利影响。

基于此,课题组对全国18省35县开展了系统性的调查研究,从制度、标准、支持体系和生成机制对乡村教师编制、教师交流、教师发展和教师荣誉四个学术议题进行了探讨,以期为《支持计划》的纵深推进提供理论参考和实践依据。

文:刘善槐/教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院教授,博士,博士生导师,国家“万人计划”青年拔尖人才,教育部“长江学者奖励计划”青年学者;朱秀红/东北师范大学中国农村教育发展研究院博士研究生;李畇赟/东北师范大学中国农村教育发展研究院博士研究生
 
 数量充足是教师队伍建设的基本目标,科学合理的教师编制制度是实现教师数量充足供给的先决条件。《乡村教师支持计划(2015—2020年)》(简称《支持计划》)通过八个政策举措来推进乡村教师队伍建设,这些举措之间存在内在的政策逻辑,其中保证教师编制供给充足是基本前提。如果编制供给受限,教师补充、教师交流、教师发展等政策举措将难以深入推行,该计划的整体政策成效也将大打折扣。2013年以来,各地事业编制总量按照“只减不增”的基本原则进行严控。在紧缩的编制政策和分配处于劣势双重因素的影响下,义务教育从事业编制“总盘子”中获得的编制数量非常有限。但在编制的需求端,学龄人口的剧烈变动和教育系统内部的改革对教师总量有新的增长需求,导致教师编制严重不足。为了缓解教师编制供需矛盾,各地进行了诸多扩充教师数量的探索性改革。这些改革以什么方式来化解矛盾?这些改革是否具有更广泛的适应性和普遍的推广性?怎样的改革才能长期有效保障农村教师数量?这是当前农村教育发展亟待回应的时代命题。 
 
 一、农村教师编制供需矛盾突出
 
作为数量配置的主要方式,农村教师编制供给理应满足农村学校的现实需求。当前,农村教师的需求端正发生系列深刻变化:学龄人口总量的增加和分布的两极化增加了编制的总量需求;作为提升教育质量的基本途径,教师队伍结构优化需要增加紧缺类别的教师编制;农村学校最终需要实现优质、特色化发展,这对特殊类型教师编制有了新要求。然而,相对固化的编制供给方式和过于简单的编制核算标准难以应对这些变化,导致供需矛盾突出。

(一)编制供给难以保证农村学校基本的教育教学需求

在新城镇化背景下,人口向城镇聚集成为常态,导致学龄人口呈现城镇高密化与乡村稀疏化并存的两极分布样态。这种分布样态凸显了农村教师编制配置标准的技术缺陷,扩大了编制供给的总量缺口,严重影响农村学校正常的教育教学。2001年以来,“生师比”成为农村学校编制核定的主要标准。当区域内各学校的班级规模差异不大时,这一标准能够较好地进行校际教师数量分配。但是,随着学龄人口的向城性迁移,农村出现了许多小规模学校,编制不足的问题被逐渐放大。为了克服这一技术缺陷,编制标准经历了几次调整,但是调整的方式主要是降低生师比,并未按照理念、模型和标准的科学化步骤去寻求系统性的突破。问题的症结在于,以“生师比”为主要核算标准的教师编制配置方式,不契合学校教育教学的基本组织形式,必然导致农村教师编制“标准上超编”但“现实中不足”。近年来,农村学龄人口外迁的规模更大、速度更快。2011至2017年,乡村义务教育在校生数量从5228.18万人减少到3418.77万人,减少了近1809.41万人。农村学龄人口进一步稀疏化,小规模学校数量更加庞大。为了缓解农村教师紧缺的问题,部分地区采用“生师比”“班师比”“科师比”相结合的方式核定教师编制数量,但并未从根本上扭转师资匮乏的状况,最终导致农村教师工作量过大。调查显示,乡村学校教师的周平均课时为16.76节,下班后每天平均还需花费2.20小时用于备课、作业批改等工作。许多农村学校即使让教师满额工作仍无法保证所有的课程能够开足开齐,只能聘用大量的代课教师。数据显示,2017年我国仅乡村小学的代课教师数量就高达73157人,占乡村小学专任教师的4.13%。这些代课教师素质参差不齐且稳定性较差,教育教学质量受影响。

逐渐宽松的生育政策也增加了教师编制需求。“全面二孩”生育政策实施后,农村义务教育阶段学龄人口有了新的增长预期,教师需求随之增加。据预测, 2030年“全面二孩”政策新增农村小学和农村初中学生数量分别为449.29万人和83.76万人。按照现行的教师配置标准,这些新增学生对我国农村义务教育阶段教师需求至少为29.85万人。

(二)编制供给无法满足农村教育质量提升的需求

质量提升是新时代农村教育发展的重要政策议题。《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出,全面提高中小学教师质量,建设一支高素质专业化的教师队伍。这一发展目标要求我国农村教师队伍不仅要数量充足,结构也应合理。由于教师退出机制尚不健全,教师交流覆盖面仍有限,盘活存量面临诸多挑战,增量优化成为结构优化的主要途径。但是,在编制紧缩的限制下,招聘新教师所需编制主要来源于教师退休腾出的编制或其他事业部门回收的编制,数量非常有限,未能满足教师队伍结构优化的需要。这也就意味着,教师队伍结构未能通过编制供需的动态更替来进行优化,导致年龄结构失衡、学科结构失配。

从年龄结构来看,新老教师更替缓慢,农村学校教师老龄化程度越来越严重。调查显示,福建某县乡村学校40岁以上教师比例高达72.12%,陕西某县乡村学校40岁以上教师比例高达79.30%。在现行的教师编制管理体制下,编制核算标准的技术缺陷导致的农村地区长期“超编”使得教师编制难以补充。随着时间推移,教师老龄化问题可能会越来越严重。

从学科结构来看,农村学校只能利用有限的编制招聘课时数较多学科的教师,导致学科配比失衡。调查显示,仅有43.34%的乡村音乐教师有音乐或音乐相关课程的教育背景,仅有43.84%的乡村美术教师有美术或美术相关课程专业学习背景,仅有47.06%的乡村体育教师有体育或体育相关课程专业学习背景。

(三)编制供给未能支撑农村教育优势挖掘与特色发展的需求

受教育资源配置累积劣势的影响,农村教育发展长期相对滞后,最终导致其在社会语境中等同于弱势教育。事实上,农村地区普遍具有独特的人文与自然资源,若进行充分发掘,将有助于农村教育提炼优势并形成特色,最终实现内生式向优发展。这需要更加充裕的教师资源来支撑,也即需要更富有弹性的编制供给制度来保障。

首先,教学模式改革和创新对农村教师编制总量有更高的要求。一是县镇学校推进小班化教学需要增加教师。县镇学龄人口分布密集,班级规模过大。《2017年全国教育工作会议工作报告》提出,要落实好消除大班额专项规划,统筹推进小班化改革。在国家政策倡导下,各地积极探索小班化教学,未来小班数量将逐渐增多。我国教学活动以班级为单位开展,不论班级规模多大,教师都要完成相应班级的教学任务。当学生总数及其年级分布不变时,随着班级规模缩小,班级数量增多,教师的上课工作量将大大增加,教师需求也将随之增加。2017年我国镇区小学在校学生共3856.05万人,平均班级规模约43人,按照基于工作量的教师编制测算模型核算,教师需求量约为143.86万人。假如班级规模缩小到25人,全国镇区小学教师的需求量将增加至236.41万人,大约增加64.34%。二是农村小规模学校从“小而弱”变成“小而优”需要更多的师资。许多国家的教育发展历程表明,小规模学校在农村地区将会长期存在。2011年以来,我国乡村教学点数量连年增加,至2017年,全国乡村仅教学点数已达到9.02万个,占乡村小学总数的94%。作为我国教育系统最为薄弱的环节,农村小规模学校是底部攻坚的重点,这需要一支数量充足、素质优良的师资队伍。但是,我国目前农村师资配置难以维持正常的教育教学,根本无法保证教师学习提升和培训的需求。

其次,深入推进新课程改革需要增加教师编制。2015年《教育部关于全面深化课程改革 落实立德树人根本任务的意见》提出,要加快建设“核心素养体系”。核心素养逐渐成为农村教育深化课程改革的主攻方向,农村学校的课程越来越多样,这给师资紧张的农村学校带来严峻挑战。一是增设书法、法治知识、心理健康教育等基础素养新课程需要增加大量教师。以心理健康教育课程为例,按照《中小学心理健康教育指导纲要(2012年修订)》的要求,全国义务教育阶段乡村学校至少需要配备11.13万名心理健康教育教师。二是农村乡土课程开发需要增加教师。乡土课程开发是一个系统性的工程,需要教师投入大量的时间和精力才能完成。因此,农村学校应在原有的师资配置标准上增加教师,使部分教师能有空闲完成好该项工作。三是人工智能等新技术应用课程需要增加专业教师。当前,科技教育的重要性越来越凸显,人工智能逐步进入课堂。2017年《新一代人工智能发展规划》提出,实施全民智能教育项目,在中小学阶段设置人工智能相关课程,这同样需要增配具有人工智能专业背景的教师。 

 二、扩大师资供给的实践改革及其局限性
 
为了化解编制供需矛盾,各地基于当地的制度背景进行了一系列扩充教师数量的改革探索。这些改革从体制内外两个层面进行了体制机制创新,缓解了师资紧张的状况。但是,这些改革仍存在局限性,难以在更大的范围推广。

(一)体制内盘活编制

体制内盘活编制指的是基于当前的编制制度框架,在不突破事业编制总量的限制条件下,统筹调剂系统内当前或未来的编制以扩大教师总量供给的改革。体制内盘活编制主要有编制调剂和编制预支两种方式。其中,编制调剂方式又包括教育系统内部的教师编制动态调剂和事业单位系统内跨行调剂编制。安徽、福建、江西、广西、湖南等多个地区遵循“省级统筹、市域调剂、以县为主”的调配原则,通过跨学段、跨岗位、跨学校、跨区域互补调剂教师余缺编制,设置附加编制,预留机动编制等方式动态调整教师编制,缓解教师编制总量不足和配置不均的问题;山东、湖北、河北等地通过设置调节编制数、跨系统转岗挂职等方式将回收的事业余编调剂至中小学校教师队伍,优先保障乡村教师编制供给。

编制预支指的是通过预借(暂借)系统余编或预用未来编制等手段来增加当下的教师数量,这种改革包括两种方式。一是临时性“借编补人”,从由事业编制总量内精简压缩和事业单位改革收回的普通事业编制或学校余出来的教师编制建立的周转账户中借用临时性编制,并在规定时间内将所借编制归还至临时周转账户。如山东、黑龙江、安徽、江西等多个省份的部分地区探索建立一定规模的“编制蓄水池”“教职工编制周转池”“教师临时周转编制专用账户”,内蒙古由自治区编办预借部分编制给各盟市,用于超编、满编学校或其他事业单位补充教师和引进人才,保障各单位临时急需和阶段性用编需求。二是“先用人后补编”,教育部门或学校在预留的编制控制数范围内提前公开招聘教师并进行备案,一定期限后或有空编时考核合格教师可自动入编。如江苏、广西、湖北、江西等地通过使用“聘用教师控制数”“备案聘用教师”等方式,为编制紧缺学校增加教师,作为过渡性措施以解决中小学编制总额不足的问题。这些教师虽然属于编外岗位人员,但其薪酬待遇、职称评定、医疗保险等方面待遇与在编人员无差别,可以看作是“预备”在编教师。

体制内盘活编制加大了教育系统内部编制供给。但是,这一改革增加的教师编制数量有限,难以填补学校编制的巨大缺口,不能持续性维持编制供需平衡,无法彻底化解编制供需矛盾。第一,这一改革在破解师资供需矛盾中发挥的作用实为有限。编制能够调剂的前提是系统内编制结构“有余有缺”,在事业单位编制普遍“吃紧”的情况下,想要通过余缺互补的方式调配教师难度较大。即使系统内其他事业单位或者部分学校有条件“挤”出或空出部分编制,可用于调配的编制数量也非常有限,能够用于教育系统的编制数量则更少。在教师编制缺口越来越大而可调配余编数量却有限的情况下,编制调剂实质是一种“拆东墙补西墙”式的改革,只能够在一段时间内暂时缓解教育系统“缺人缺编”的局面,却未能从根本上解决教师数量不足的问题,可见,这种编制改革模式所能发挥的作用比较有限,并不是一个长期有效的编制供给方式。第二,这一改革易陷入“好借难还”的困境。农村教师长期“标准上超编严重”,新老更替缓慢,部分地方通过“预支”未来编制来增加供给。如果未来编制缺口更大,那么“预支”编制将难以及时归还,将导致编制周转通道堵塞,“预备教师”可能面临无法转正的难题。

(二)编外聘用教师

由于体制内盘活编制存在难以克服的增编局限性,部分地区开始探索从体制外补充教师,通过购买社会服务的方式聘用编外教师,缓解教师紧缺问题。这种方式可通过教育部门或用人学校直接聘用,或通过向第三方购买教育服务间接聘用等两种途径来进行。如北京、陕西、湖北等省份的部分地区由政府拨款,通过购买社会化服务的方式解决学校安保、宿管员等后勤保障人员配备及工资发放问题,为乡村学校专任教师腾让编制;广西某区设立专项资金用于聘请临时定岗人员,以解决学校女教师扎堆生育时的“产假式”缺岗问题;江西某市委托第三方实行社会化供给中小学工勤人员,严禁新增后勤服务人员占用中小学教职工编制。

这种从体制外扩充教师数量的模式创新性地突破了教师编制数量限制,但需要较强的财力保证,且存在“公平隐患”。第一,编外聘用大量教师对地方财政能力有较高要求,只适用于“缺编但有钱”的地区,无法在“缺编也缺钱”的地区大范围实施。编外教师的聘用及待遇保障所需经费较大,对于财力充裕的地区,地方政府有能力承担这部分费用,部分地区甚至能够通过“高薪用人”的方式吸引优秀人才应聘编外教师。然而,对于财力较为薄弱的地区,地方政府保障现有编制内人员经费支出已经较为吃力,根本无法承担聘用编外教师的大额支出。即使这些地区聘用了部分编外教师,受财力限制,也无法保障编外教师的薪资待遇,这对编外教师队伍的质量和稳定性都会有很大的影响。第二,编外教师与编内教师难以真正实现“同工同酬”。聘用编外教师意味着在一个教育系统内同时存在两种不同身份的教师,这种身份上的不同代表综合待遇上的差异。有了正式劳务合同,部分地区编外教师的工资收入已经可以达到与在编教师相当,但这并不等同于“同工同酬”。首先,编外教师无法依法依规享有职称晋升、教师培训、教师评优评先等“隐性”编制福利,编制身份代表的社会地位及社会认同也不能在编外教师身上体现。这也就意味着,即使编外教师与在编教师的经济福利达到等同,仍然难以实现“同待遇、同发展、同职业认同”。其次,编外教师难以与在编教师享受同等的退休福利待遇。以养老为例,企业单位与事业单位实行的是不同的养老保险体系。在编教师属于事业单位用人,享有事业单位保险,编外教师属于企业单位用人,则只能缴纳企业保险。尽管事业单位和企业单位有望实现“并轨”,但从目前来看,机关事业单位保险与企业保险缴费仍存在一定差距,退休之后编外教师和在编教师养老保险的待遇可能会有较大差距。

(三)全员取消编制

为了彻底消除补充教师的各类障碍,有些地区进行了幅度更大的改革——全员取消编制。2017年,济南某区尝试取消教师编制,实施“岗位全员聘任”制度。随后,全区34所学校中有33所学校的1700多名教师递交了申请,自愿放弃“身份”,纳入该区基础教育集团进行“岗位”管理,实行档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘任管理相分离的“双轨运行”管理制度。这种改革由“以编定人”转变为“以岗定人”,破解了教师编制管理体制僵化的难题,使师资配置不再受到编制总量的限制,同时打破了体制内外教师的身份界限,消除了体制内外教师的待遇壁垒。

全员取消编制是一种跨越式的改革,如果全面推广,将对教师的社会地位和职业发展产生不利影响。第一,这一改革易弱化教师整体岗位吸引力。职业的综合待遇水平和稳定性是个体进行职业选择的重要考量因素。虽然教师的综合待遇水平并不高,但该职业的稳定性好,这成为大学毕业生选择这一职业的重要原因。而取消教师编制也就意味着教师职业在就业市场中不再具有稳定性这一优势,教师的职业吸引力必然受到影响。对于地处偏远、条件艰苦地区的农村学校,教师的职业吸引力将更弱,教师紧缺问题将更加严峻。第二,这一改革会削弱教师队伍的稳定性。取消教师编制意味着教师酬劳将与教师业绩直接挂钩,这种定薪方式会转移教师的工作重心。为了取得更好的短期业绩,部分教师将花费更多心思在业绩考核上,从而无法专心从教。岗位聘任制允许教师在聘任期满之后进行新的选择,教师流动不再受到编制属地限制,在业绩压力与经济利益的驱动下,教师可自由选择新的工作地点或者职业,偏远艰苦地区教师队伍稳定性将大受影响。 

 三、农村教师编制制度的改革路径
由于存在难以克服的局限性,各地扩大师资供给的三种实践改革均难以彻底消解师资供需失配的矛盾,且容易产生新的问题。为了维持教师的职业吸引力和发展的持续性,保证教师数量充足供给仍需立足于教师编制制度改革。为此,应该按照综合改革的思维,进行系统性机制设计:突破事业编严控的“紧箍咒”,保障充足供给;摸清编制配置的需求侧,保证按需供给;提高机制设计的灵活性,实现供需平衡。

(一)实行教师编制单列管理

实行编制单列管理是实现编制按需配置的基本前提。实行教师编制单列管理意味着将教师编制从事业编制系统中剥离出来,使教师编制核定不受事业编“总盘子”限制。而教师编制单列管理的顺利推行需要有更加完善的人事制度和高效稳定的机制保障。

第一,健全人事制度。实行教师编制单列管理必须在现行的人事制度框架内进行,需要相应的法律法规来保证其合法性。因此,应立足于健全当前的人事制度,完善《中华人民共和国教师法》《事业单位人事管理条例》等教师管理相关法律法规,并出台相关政策文件,明确教师编制单列管理的实施办法、实施方案等。

第二,建立高效的组织保障机制。教师编制核定不仅涉及教育部门,还涉及编办、社保、财政等多个部门,因此,需建立教育部门与其他部门的联动机制,确保编制核定能够基于教育需求。为了彻底扭转教育部门在编制核定中处于劣势地位而无法获得充足编制的局面,应当上移教师编制核定的统筹高度,实施“一把手工程”,使各部门能够形成合力,优先保证教师编制供给。

第三,建立稳定的财政保障机制。教师编制单列管理需要有充足的财政资金支撑,这会使许多财政能力较弱的地区面临巨大的财政压力。为此,应明确各级政府的财政责任,建立合理的多级财政分担机制,加大上级财政对经济贫困县的财政转移力度,避免产生“有编无钱”的状况。

(二)构建科学化的编制配置标准

对需求进行科学度量是保证编制按需配置的关键。按需配置意味着编制核定的主动权回归需求方,也即编制核定从原有的“自上而下”的分配逻辑转变为“自下而上”的生成逻辑。那么,如何确定合理的需求是关键。

第一,科学测算以学校作为基本单元的编制需求。农村学校是教师编制的需求方,农村学校的常规任务是编制需求的最小度量单元。农村学校的常规任务主要包括常规性教育教学任务(包括课前准备、上课、课后作业批改等),常规性的学习提升任务(包括培训、听课评课等)和配套服务性任务(包括寄宿制学校管理、免费午餐配套服务、安全保卫等),其中前两部分是教师编制应该保障的任务,后一部分可以通过购买社会服务的方式解决。基于以学校课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数的教师编制标准测算模型,可精确测算不同规模学校的专任教师编制总量和各学科教师编制需求。

第二,合理确定以县为单位的弹性编制需求。对单个学校而言,受许多非预期或不稳定的随机性因素影响,教师编制需求容易产生临时性变化,但在县域内,各个学校的需求变化叠加在一起将会呈现稳定规律。许多随机性因素具有阶段性特点,如果以学校为单位核增机动编制,那么过了这一阶段后将会导致大量编制富余和浪费;而以县为单位统一核定和调配弹性编制,可以稳定预判这些状况,提高编制的利用效率。

第三,建立教师编制标准的调整机制。未来农村教育将走向优质特色化发展,教育理念需要更新,教学模式需要创新,这将对教师需求提出新要求,为此,编制标准需调整以适应这些变化。

(三)建立动态的编制调配机制

动态的调配机制是维持编制供需平衡的必要途径。未来学龄人口仍将频繁变动,为了避免出现学龄人口与教师编制失配的问题,需要建立相应的动态调配机制,保证编制制度良性运转。

第一,实行教育公务员制度,为系统内编制调配创造条件。教师“学校人”的身份属性是实现教师编制动态调配的主要障碍,把教师变成教育公务员可以突破这一障碍。教育公务员可具有专业人员属性和公职人员属性。这也就意味着教育公务员编制由教育部门统一管理,不再具体分配至学校,以此消除教师“学校人”的身份属性。与之同时,应完善教育公务员的综合待遇体系,保证教育公务员在各职业中有较高的待遇水平。基于此,在赋予教师教育公务员身份权益时,可明确其作为国家公职人员需服从调配的义务。

第二,实行编制跨校流转和多校共享制度。随着学龄人口的持续变动,学校规模和班级规模也将发生变化,必然会出现某些学校教师编制剩余而另一些学校编制不足的状况。此时,应建立教育系统内的编制调配机制,以实现编制的盈缺互补,优化系统内的编制配置。学龄人口的分布不均易导致各学校编制需求不完整的问题。按照科学化的编制测算标准,英语、音乐、美术和体育等课时不多学科的教师编制数量将会出现不完整的情况,部分小规模学校这些学科的教师编制甚至不足1人。为了避免出现“语文老师上体育”“数学老师上音乐”等情况,需要建立教师编制的多校共享机制,提高编制使用效率。

第三,建立基于专业水平的教师退出机制,避免编制总量富余。未来学龄人口的不稳性和非预期性波动将成为常态,当学龄人口大幅减少时,将可能出现教师富余的状况。为维持教师编制总量供需平衡和提升教师队伍整体质量,需建立合理的退出机制并处理好超额教师的安置问题。在保障教师权益的前提下,通过转岗、提前退休、减小班级规模等方式,优化教师队伍的整体结构。



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